教育发展如何应对出生人口下降的挑战？

熊丙奇

（21世纪教育研究院，上海 200030）

我国出生人口的下降引起了舆论对教育下一步发展的高度关注。据媒体报道，2023年以来，北京、广州、济南、大连多地发布了义务教育学位预警。北京2023 年政府工作报告提出，2017-2022 年北京已累计增加了18万个中小学学位，并计划在2023年继续增加2万个中小学学位。这些学位压力源自2016年“全面二孩”政策实施当年出生人口的大幅增长。

但是，在短短一年生育高峰后，从2017年起，我国出生人口持续快速下滑，从当年的1723万人降至2022年的956万。出生人口大幅波动，也对不同教育阶段产生一系列连锁反应。出生人数下降首先会影响幼儿园，据报道，首轮幼儿园关停潮已经出现，然后是中小学和大学，最终影响到劳动力，影响到整个社会。［1］

出生人口持续下降显然会对教育的下一步发展产生深刻的影响。如何应对出生人口下降，做出具有前瞻性的教育发展规划，办好人民满意的教育，是当前需要认真直面的问题。需要防止出现三个倾向：“撤并学校”倾向、“民办学校全面退出”倾向、“取消中职”倾向。

出生人口下降，首当其冲受影响的是幼儿园。我国2019-2021 年出生的幼儿比2016-2018 年出生的幼儿少1444 万。根据全国教育事业发展统计公报，2021年全国学前教育在园幼儿4805.21万人，而即使2019-2021年三年出生的幼儿100%进幼儿园，也只有3727万人，幼儿园学位将多出近1100万个。

如果保持现有的幼儿园班额与师幼比，我国马上就会有大批幼儿园关停，导致相当数量的幼师失业。按幼儿的减少规模测算，将有三分之一幼儿园关闭，三分之一幼儿教师需要再就业。但是，我国现阶段的师幼比是偏低的。根据2021 年全国教育事业发展统计公报，2021 年学前教育专任教师为319.10 万人，幼儿园师幼比为1:15。而发达国家的学前教育师幼比为1:10-1:7。按1:10 的师幼比计算，就算幼儿数量下降到3000 万，我国需要的专任幼师将是300 万，目前的幼儿专任教师并不会多出来。而且这还是只考虑幼儿园只招收3-6 岁幼儿的情形，如果允许有条件的幼儿园招收2-3 岁幼儿入园，那幼师依旧短缺。

义务教育学校的发展情况也同样如此。当前我国各地存在小学学位紧张的现象，但随后就会出现小学招不满的问题。2022 年我国出生人口只有956 万，意味着到2028 年，我国小学的入学人数将比今年的小学入学人数减少约800 万人，减少将近一半。有关专家推测，到2035年我国义务教育阶段的学生将减少3000万，这其实还是偏乐观的估计。

应对适龄学生减少是否就撤并学校、“精简”教师？根据全国教育事业发展统计公报，2021年，我国小学阶段还有56人以上大班和超大班2.1万个，占总班数的比例为0.73%。其中，66人以上的超大班482个，占总班数的比例为0.02%。据统计，我国普通小学平均班额38人，初中46人。而发达国家小学和初中的班额在20人到25人之间。显然，如果降低班额、提高师生比，我国的小学、初中都无需大规模撤并。

减小班级规模很大程度上取决于各地对教育的投入保障水平。到2022年，我国已经实现各级各类教育的普及，但客观而言，这并非高水平普及。随着适龄学生减少，如果保持生均拨款标准不变，对教育的投入就将大幅减少，这可减轻政府的支出压力。然而，这也错失了实行小班化教学、提高教育质量的最好时机。在在学学生规模减少一半的背景下，如果保持对教育的投入水平不变，就可把生均经费提高一倍，这会有力改善我国学校的办学条件，让学生接受更好的教育，从而缓解教育焦虑，构建生育友好型社会。也可应对未来出生人口增长产生的新的入学需求。

我国正在推进普惠学前教育以及规范义务教育阶段的民办学校的工作。学前教育阶段的公办园比例已经超过50%，义务教育阶段的民办学校在校生规模已经调整到5%以内。而随着出生人口下降，有人提出：应以此为契机，让民办幼儿园、民办义务教育学校悉数退出，尤其是义务教育阶段的民办学校，在适龄学生减少的背景下，让他们完全退出没有什么阻碍；
另外，由于生源竞争加剧，民办幼儿园、民办义务教育学校即便存在，也面临很大的生存压力。

然而，这是值得商榷的。随着教育资源日益丰富，适龄学生减少，民办学校（幼儿园）作为公办教育的补充功能在退化，但是，发展民办教育对办好令人民满意的教育具有重要意义。

新时代的民办教育，更重要的功能是探索多元办学模式，为受教育者提供差异化教育选择。毕竟即便公办学校推进小班化教学，也难以满足所有受教育者的不同需求。依照我国新修订的《民办教育促进法》及其实施条例，义务教育阶段的民办学校都要登记为非营利性学校，因此，义务教育阶段的民办学校，从性质上讲也完全具有公益性。甚至未来可能民办不再只是举办者属性，而是一种办学模式。如政府向民办学校购买学位，给予民办学校和公办学校一样的生均经费拨款，其性质就是“公办”，但采取“民办”方式，就是为了探索多元办学模式。

适龄学生数减少也是扩大我国教育公平的契机。过去很长一段时期，我国是根据学生在公办学校（幼儿园）、民办学校（幼儿园）的数量来执行生均拨款，非营利民办学校（幼儿园）获得一定的生均拨款是近年来才出台的政策。如2019 年1 月，北京市财政局、市教委联合发布《北京市市级财政支持学前教育事业发展补助资金管理使用实施细则（修订）》，首次明确对普惠幼儿园不再分一二三级园做差别补助，而是均按每人每月1000元给予生均定额补助。对于普惠性幼儿园，无论公办、民办，政府的生均补助标准是一样的，家长缴纳的学费也是一样的，实现了办园标准统一、财政补助统一、收费标准统一、教师待遇统一。［2］而从教育公平角度看，不论适龄学生在哪所学校、幼儿园，都应该享有一样的生均拨款。这是实行教育券制度的理论基础，即所有受教育者都享有相同的国家教育资源，可拿着教育券选择不同的学校（幼儿园），由学校（幼儿园）用教育券去兑换财政拨款。这可充分保障每个受教育者的权利，也能促进学校间的平等竞争。在适龄学生减少后，我国不妨推进教育券制度来扩大受教育者的选择权，提升教育质量。

在发展普惠托育与学前教育方面，可探索教育券制度。当前，我国还存在托育资源严重短缺与学前资源“过剩”的矛盾。为了解决这一问题，应探索推进托幼一体化，让所有有条件的幼儿园都招收2-3岁幼儿。据统计，目前我国城市3 岁以下婴幼儿在各类托育机构的入托率仅为5.5%。《“十四五”公共服务规划》提出，到2025 年，努力实现每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数达到4.5个，即总托位数630万个。近年来，我国各地还在出台政策，鼓励社会力量举办托育机构。而解决托育学位不足这一问题，合适的办法是把幼儿园多出的学位作为托位，为2-3岁的幼儿提供托育服务，《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出，鼓励有条件的幼儿园招收2-3岁幼儿。［3］

当前，实施这一政策的阻力有二，一是托育与学前教育分属不同部门管理，这需要形成合力；
二是幼儿园招2-3岁孩子的经费问题，这需要加以明确，纳入财政预算。可以探索实施托幼券制度，每个适龄幼儿都可领取相同额度的托幼券，选择幼儿园或托育机构。这就从根本上减轻了家庭的养育、教育成本，也让处在生源困境中的幼儿园，尤其是民办幼儿园走出办园困境，为适龄幼儿提供优质的托幼服务。

为了应对出生人口减少，“取消中职，发展普高，缩短学制，把高中教育纳入义务教育”的建议多次被不少人提及，包括政协委员与人大代表。其理由是，这可减轻学生负担，加快劳动力进入就业市场。

由于基础教育的应试教育倾向，不少家长支持这种建议。在他们看来，当前不少高中在高二就上完高三的课，初中在初二就上完初三的课程，因此，完全可以缩短初中和高中的学制。然而，这是基于应试教育倾向、只重视知识教育做出的判断。如果高中和初中摆脱应试倾向，给学生完整的教育，是不能压缩学制的，压缩学制的结果只会进一步影响基础教育质量，并导致高中毕业后的高等教育内卷，影响高等教育的质量提升。

另外，出于对普职分流的考量，不少人希望随着适龄学生数减少，未来取消中职。他们认为2021年，我国普通高中招生904.95 万人，如果维持这一招生规模，到2027 年，我国所有适龄学生都可以读普高，中职也就自然退出。

如果随着适龄学生减少，就让中职逐渐萎缩，直至退出，这非但不能提高高中教育质量，还会影响我国形成合理的人才培养结构。必须意识到，单一的高中办学模式难以满足受教育者的不同需求。民众都追求接受普通高中教育，会让我国的人才培养与社会对人才的需求脱节。值得注意的是，随着出生人口减少，我国高校也会面临生源危机，如果应对出生人口减少就淘汰掉高职院校，只发展本科院校，所有本科院校都追求举办综合性大学，在高等教育普及化时代，甚至高等教育毛入学率达到100%的情况下，这种做法会进一步加剧高考竞争、学历内卷与学历高消费。

为了应对出生人口减少，不能取消中职、职业教育，而应该办好职业教育，提升职业教育的地位和质量。在高中教育阶段，应该推进职普融合，大力发展综合高中，在每所高中都开设学术课程与技职课程，由学生根据自己的兴趣、能力与未来职业发展自主选择课程。在高中毕业后，根据高中修读课程情况选择参加普通高考或职教高考。发展综合高中，并推进综合高中均衡发展，就可以为将高中纳入义务教育创造条件，同时能够提高高中教育质量。

为此，要推进破除唯学历的教育评价改革，让各类教育有平等的发展地位与空间。同时，教育评价要关注学校的内涵发展，而不再是强调学校的规模与体量。例如，对于基础教育学校，要重视举办“小而优”“小而特”的学校，建立起全新的关注教育品质的评价体系；
对于高等学校办学，要从以前追求“高大全”，转变为追求学校的办学特色，引导学校在自身定位上办出一流水平。

总之，为了应对出生人口减少、建立生育友好型社会、规划教育的下一步发展，应该着力提高教育质量，并消除社会的教育焦虑。我国教育不能再走规模发展路线、继续坚持升学教育模式，而要提高学校建设标准，推进小班化教学，并为受教育者提供多元教育、多元成才选择。

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